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Nelle norme generali si perde il federalismo

di Franco Gallo 13.05.2003
Senza una legge quadro sul decentramento della finanza pubblica si corre il rischio che ogni Regione estrapoli dall'ordinamento generale i principi più graditi. E le norme generali di coordinamento, introdotte dal Ddl La Loggia, fanno presagire un indirizzo più centralistico e riduttivo dell'autonomia finanziaria degli enti locali.

C'è da essere preoccupati per l'inattività del Governo in materia di federalismo fiscale. Da quando è stato votato il referendum confermativo del Titolo V, il Governo ha portato avanti il disegno di legge La Loggia, ma ha fatto ben poco per il decentramento della finanza pubblica.. La Corte costituzionale comincia invece a pronunciare sentenze sul nuovo Titolo V che potrebbero creare imbarazzo al Governo. Ad esempio, una recente sentenza stabilisce correttamente che il Titolo V è direttamente applicabile, che non deve essere mediato dall'intervento di leggi quadro statali: quindi, le Regioni e gli enti locali possono trarre esse stesse i principi fondamentali della materia dall'ordinamento generale. Il che sarà forse molto gradito agli enti locali e soprattutto alle Regioni, ma potrebbe tradursi in un fattore negativo per l'assetto complessivo della finanza pubblica, in mancanza di una legge statale che fissi i principi di coordinamento.

L'intervento coordinatore dello Stato

Perché è importante che il Governo proponga al più presto una legge quadro o di principio sulla finanza pubblica decentrata? Dovrebbe essere scontato che l'attuazione del Titolo V non è affare solo delle Regioni e degli enti locali, ma anche e soprattutto dell'intervento coordinatore dello Stato. Il sistema costruito col Titolo V si incentra infatti in gran parte sull'iniziativa dello Stato per quanto riguarda il coordinamento del sistema tributario per "principi fondamentali". Se lo Stato non li fissa subito, c'è il rischio che per un lungo lasso di tempo l'attuazione del federalismo fiscale o non avverrà affatto o sarà rimessa esclusivamente alla scelta "frazionata" delle singole Regioni. Alle quali non sarà facile estrapolare questi principi dall'ordinamento generale e costruire su di essi il sistema tributario regionale e locale nell'ambito della loro competenza esclusiva. Se infatti i principi da esse individuati si rileveranno non fondamentali, si creerà inevitabilmente un conflitto di attribuzioni con lo Stato e sarà la Corte costituzionale a intervenire a posteriori per correggere le scelte delle Regioni e rimettere in discussione un sistema normativo regionale già definito.

Il che produce instabilità legislativa e forse, a lungo andare, anche il collasso per troppo lavoro della Corte costituzionale.

Dai principi alle norme

Verso un più penetrante (forse troppo) intervento dello Stato sembra del resto andare il recente disegno di legge governativo che ha modificato il Titolo V ed ha eliminato la legislazione concorrente Stato-Regioni riportando, almeno formalmente, il coordinamento alla competenza esclusiva dello Stato.

Sul tema specifico del coordinamento del sistema tributario, il Ddl ha però il difetto di sostituire l'intervento statale che attualmente ha per oggetto la fissazione dei principi fondamentali, con quello che ha per oggetto la determinazione di "norme generali" di coordinamento (lett. z del nuovo articolo 117). E non sembra che questa sostituzione sia stata fatta nel segno del potenziamento dell'autonomia.

A parte che probabilmente si reintroduce così una forma di surrettizia legislazione concorrente (cosa altro può significare, infatti, l'intervento dello Stato solo in termini di norme generali?), sta di fatto che il passaggio dai principi fondamentali alla normazione generale dovrebbe comunque esprimere un indirizzo più centralistico e fortemente riduttivo dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.

Almeno secondo l'esperienza applicativa dell'ordinamento spagnolo – che prevede un analogo modello di coordinamento –, "norme generali" è un concetto, anche semanticamente, più restrittivo di "principi fondamentali" quanto meno perché richiede una necessaria esternazione in forma scritta e una identificazione più puntuale e mirata del precetto. La generalità, del resto, anche se non è un requisito indispensabile, costituisce certo un elemento normale della maggior parte delle norme giuridiche: non può comunque considerarsi un attributo che trasforma la norma giuridica in un principio o la equipara a esso.

Meno autonomia con la riforma

La funzione delle norme generali ai fini del coordinamento pare dunque quella, riduttiva, di dare una cornice stabile più definita alla disciplina dei tributi regionali e locali fissandone più precisi, anche se generali, limiti. Così operando, però, siamo ben distanti dalla funzione di tutela solo dell'unità e della stabilità dell'ordinamento, perseguita limitandosi a unificare il sistema delle autonomie ai livelli più alti, così come individuata dalla Corte costituzionale per il coordinamento in base a principi fondamentali (sentenza n. 271 del 22/7/1996).

La riforma, insomma, sembra andare oltre il segno perché, anziché definire i principi fondamentali in via legislativa, li elimina addirittura sostituendoli con un sistema più rigido, dannoso per il principio di autonomia.