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PERCHÉ I NOSTRI CONTI PUBBLICI SONO OPACHI

di Paolo de Renzio 23.11.2010

L'Open Budget Index classifica i paesi sulla base della quantità e qualità delle informazioni rese pubbliche su vari aspetti dei conti pubblici e del bilancio dello Stato. L'Italia vi compare per la prima volta e ottiene un punteggio non esaltante. Sono soprattutto i ritardi nella pubblicazione dei documenti a limitare la capacità della società civile, dei mezzi di comunicazione e talvolta del Parlamento stesso di influenzare e controllare l'operato del governo nella gestione delle finanze pubbliche. I miglioramenti già previsti.

Negli ultimi dieci anni è cresciuta a livello internazionale l'enfasi sulla necessità di una maggiore trasparenza nell’azione di governo. In particolare, le crisi finanziarie del 1997 prima, e del 2008 poi, hanno evidenziato come la trasparenza dei conti pubblici sia un fattore importante affinché un paese possa evitare alcune delle conseguenze più nefaste degli squilibri finanziari globali e gestire in modo più efficace i vari aspetti della sua politica economica. L’impatto della trasparenza fiscale nel migliorare l’accesso ai mercati finanziari internazionali e nel diminuire i livelli di corruzione, ad esempio, è già stato documentato. (1)
Più in generale, la trasparenza dei conti pubblici è anche un aspetto fondamentale del contratto sociale tra Stato e cittadini, che permette agli elettori, e alle varie organizzazioni che rappresentano i loro interessi, di avere un’idea chiara di come il governo stia gestendo le risorse pubbliche, raccolte attraverso la tassazione.

L'INDICE CHE MISURA LA TRASPARENZA

Sia il Fondo monetario internazionale che l’Ocse hanno pubblicato manuali e linee-guida su come promuovere una maggiore trasparenza dei conti pubblici, ma fino ad alcuni anni fa non era disponibile nessun indice che permettesse di confrontare i vari paesi. (2) Dal 2006, l’International Budget Partnership pubblica ogni due anni l’Open Budget Index, un indice che classifica i paesi in base alla quantità e alla qualità delle informazioni rese disponibili al pubblico su vari aspetti dei conti pubblici e del bilancio dello Stato. (3) Più specificamente, il questionario verifica l’esistenza, il contenuto e la disponibilità per il pubblico di otto documenti di bilancio ritenuti indispensabili per monitorare l’azione di governo: dal documento di programmazione di medio periodo alla proposta di legge di bilancio annuale, fino ai rapporti consuntivi sulla spesa dell’anno precedente e alla valutazione della Corte dei Conti o altri organi di controllo. L’indice è basato su un questionario dettagliato completato da ricercatori indipendenti e sottoposto a un rigoroso processo di revisione che include rappresentanti del governo interessato.
I risultati dell’Obi per il 2010, che per la prima volta includono l’Italia, mostrano come soltanto venti dei novantaquattro paesi inclusi rendono pubblica una quantità di dati sufficienti affinché il pubblico possa farsi un’idea chiara della situazione finanziaria e delle politiche di bilancio del governo. Ai primi posti figurano molti paesi dell’Ocse, tra cui la Nuova Zelanda, Inghilterra e Svezia, ma anche il Sud Africa, che negli anni post-apartheid ha saputo mettere in atto una serie di riforme che rendono molto trasparente la gestione delle finanze pubbliche. In fondo alla classifica vi sono soprattutto paesi caratterizzati da estrema povertà, da regimi politici non democratici e da alta dipendenza dal petrolio come fonte principale di esportazioni e di entrate fiscali, tutti fattori che chiaramente limitano la capacità o la volontà dei governi di rendere conto in modo trasparente dell’uso delle risorse pubbliche.
L’Italia ottiene un punteggio di 58/100, uguale a quello del Portogallo, che ci colloca tra gli ultimi dei paesi Ocse e dietro a Sri Lanka, Peru e Mongolia. Che i conti pubblici italiani non fossero molto trasparenti, lo si sapeva. Vari rapporti del Fondo monetario internazionale negli ultimi anni avevano già evidenziato come fosse necessario non solo migliorare il contenuto, ma anche ovviare al ritardo con cui i vari documenti vengono resi disponibili. (4) Per la prima volta, però, è possibile non soltanto identificare alcune delle aree che più necessitano di migliorie, ma anche confrontare quello che succede in Italia con le pratiche vigenti in altri paesi.

I RITARDI ITALIANI

I problemi principali in Italia sono due. In primo luogo, la minore quantità di informazioni incluse in alcuni documenti, in particolare la proposta di legge finanziaria e di bilancio annuale inviata al Parlamento e il rapporto consuntivo di fine anno. In Francia, ad esempio, il Projet de Loi de Finances contiene una serie di dati che nell'equivalente documento italiano non sono inclusi, come i trasferimenti a imprese statali e le operazioni quasi-fiscali, o gli indicatori non-finanziari che documentano gli obiettivi concreti che il governo intende perseguire per ognuno dei maggiori programmi di spesa. Simili differenze si possono riscontrare nei rapporti di fine anno confrontando il Rendiconto generale dello Stato in Italia e la Loi de Règlement des Comptes francese. Va notato che in Italia gli indicatori non-finanziari fino all’anno scorso erano contenuti nelle cosiddette “Note preliminari” compilate dalla Ragioneria Generale dello Stato, che però venivano inviate al Parlamento separatamente e in ritardo rispetto alla proposta di legge finanziaria, rendendone più difficile la leggibilità e l’interpretazione.
In secondo luogo, vi sono i problemi legati ai ritardi nella pubblicazione dei documenti e alla loro scarsa leggibilità. Il “Bilancio in breve”, ad esempio, è un utile riassunto dei dati principali del bilancio redatto in un linguaggio più facilmente comprensibile ai non addetti ai lavori (che altrimenti dovrebbero spulciare e interpretare centinaia di pagine di dati). Però, viene normalmente pubblicato un paio di mesi dopo l’approvazione del bilancio in Parlamento, ovvero a giochi fatti. I rapporti trimestrali sull’andamento delle finanze pubbliche, le cosiddette “Trimestrali di cassa”, ora disponibili sui siti internet governativi arrivano soltanto fino a settembre del 2009, ovvero il ritardo è di circa un anno. Tutto ciò limita la capacità della società civile, dei mezzi di comunicazione e in alcuni casi del Parlamento stesso di influenzare e controllare l’operato del governo nella gestione delle finanze pubbliche.
Va certamente riconosciuto alla Ragioneria generale dello Stato un grande sforzo nell’ammodernamento dei sistemi e dei formati e nel rendere disponibile al pubblico una gamma di dati e informazioni sempre più vasta. Le riforme introdotte dal 1° gennaio 2010 (dopo la compilazione del questionario Obi) con la legge n. 196, che disciplina la normativa in materia di contabilità e finanza pubblica, hanno come obiettivo quello di assicurare una maggiore trasparenza dei conti pubblici. (5) Ad esempio, il contenuto informativo dei documenti programmatici di finanza pubblica dovrà essere migliorato tramite dettagli, note e allegati. Questo dato è confermato dalla “Decisione di finanza pubblica” approvata di recente, che fornisce dettagli maggiori rispetto ai documenti di bilancio precedenti. La classificazione delle spese per missioni e programmi è stata inoltre istituzionalizzata, permettendo un migliore collegamento tra spesa e obbiettivi di politica pubblica. Una serie di deleghe al governo in materia di miglioramento dei sistemi di contabilità pubblica potrà ulteriormente influire sulla trasparenza del bilancio.Sarà interessante vedere se nella prossima versione dell’Open Budget Index, nel 2012, l’Italia sarà riuscita a migliorare il suo posto nella classifica globale.


(1) Si veda, per esempio, F. Hameed (2005) “Fiscal Transparency and Economic Outcomes”, pubblicato dal Fondo monetario internazionale.
(2) Il Fondo monetario internazionale ha pubblicato sia un Codice che un Manuale, mentre l’Ocse ha raccolto una serie di ‘Best Practices’.
(3) Per maggiori informazioni e accesso a tutti i dati, visitare il sito www.openbudgetindex.org.
(4) Si veda, per esempio, l’aggiornamento al Fiscal Transparency ROSC del 2006.
(5) Si veda http://www.parlamento.it/parlam/leggi/09196l.htm. Si veda anche l’intervento di G. Pisauro su lavoce.info.